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　　中國改革開放30年來，在經(jīng)濟高速持續(xù)增長的同時，社會保障制度的發(fā)展卻一直相對滯后。在“高增長、低保障”模式持續(xù)了數(shù)年后，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人民生活需求的改善，由社會保障缺失而帶來的種種問題、矛盾，逐漸凸顯出來，而這種矛盾在住房問題上更是突出。因此，為解決住房保障問題，我國1994年提出住房制度改革。如今，舊的住房分配格局已經(jīng)徹底打破，新的制度框架已經(jīng)逐步建立，但其整體的發(fā)展過程卻沒有想象中平坦，保障房建設(shè)的規(guī)模提速經(jīng)歷了從缺位到發(fā)力的思路之變，從“小打小鬧”到“飛”時代的速度之變以及從保障工具到拉動經(jīng)濟的地位之變。

　　思路之變：從缺位到發(fā)力

　　“保障房近兩年的投資與建設(shè)速度是之前想都不敢想的。”全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生在接受記者采訪時表示，自2008年起，保障房建設(shè)的地位被提到了前所未有的高度，也正是從這年起，保障房建設(shè)的發(fā)展速度也發(fā)生了翻天覆地的變化。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2012年1至8月份，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工650萬套，開工率為87%，基本建成住房420萬套，完成投資8200億元。

　　事實上，我國在1991年時就提出建設(shè)保障性住房的概念，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革意見》，首次提出建設(shè)經(jīng)濟適用房的新思路。1994年，國發(fā)43號文《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，再次重申了經(jīng)適房概念。1998年，國務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住宅建設(shè)的通知》第一次初步確立了以經(jīng)濟適用房為主的多層次住房供應(yīng)體系。但此時，保障性住房建設(shè)仍未走上正軌。

　　值得注意的是，在1998年至2007年的10年間，在住房市場化、商品化快速發(fā)展進程中，對低收入家庭的住房保障制度建設(shè)卻嚴重滯后，住房公共政策的缺位已成為影響住宅產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵“瓶頸”。隨著生活水平的提高，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，這種“缺位”所帶來的矛盾也愈加凸顯。

　　此外，由于住房全面市場化后，全國各主要大中城市均出現(xiàn)房價上漲過猛過快的現(xiàn)象。因此，為應(yīng)對這種變化，管理層面開始將政策重點從住房實物生產(chǎn)與分配轉(zhuǎn)移至宏觀的市場調(diào)控。而之前“缺位”的保障性住房是手段中的重點，房地產(chǎn)政策重點也再次回到保障房方面。

　　2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能，建立和健全廉租房保障，規(guī)范和改進經(jīng)適房管理，多渠道解決城市低收入家庭的住房困難。

　　此后，2008年，在國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，重點提出要加大保障性住房建設(shè)力度后，各部委相繼出臺《經(jīng)濟適用住房開發(fā)貸管理辦法》《關(guān)于廉租住房、經(jīng)濟適用住房和住房租賃有關(guān)的稅收政策的通知》、《關(guān)于加強廉租房質(zhì)量管理的通知》、《2008年廉租住房工作計劃》等等一系列對保障性住房的規(guī)劃、管理和相關(guān)支持。

　　到了2010年，保障房發(fā)展到了“加速期”。2010年4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》指出加快保障性安居工程建設(shè)，確保計劃580萬套保障房開工建設(shè)，當年實際開工590萬套。同年底的“中央經(jīng)濟工作會議”提出“要加快推進住房保障體系建設(shè)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系”。2011年3月6日，在“十一屆全國人大四次會議記者會”上，國家發(fā)改委透露“未來五年要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套，今年1000萬套，明年1000萬套，后面三年還有1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。”兩年間，保障性住房的概念在經(jīng)適房與廉租房之外進行擴圍，推動棚戶區(qū)改造與公租房。

　　時到今日，保障房發(fā)展方向已從經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房轉(zhuǎn)向公租房。記者了解到，包括北京、重慶等城市在內(nèi)的地方政府，已開始著手匯總現(xiàn)有本級政府出臺的各項保障性住房的通知、文件，進行保障性安居工程的“地方立法”。其中，多種保障性住房品類向公共租賃住房“并軌”的趨勢，十分明顯。

　　浙江省日前出臺《關(guān)于加強保障性安居工程建設(shè)和管理的實施意見》(下稱《意見》)，明確將公租房作為實施城鎮(zhèn)住房保障的主要形式，采取多種方式加大公租房有效供應(yīng)，逐步滿足公眾基本住房需求。

　　從“思想”到“速度”，保障性住房已進行了多次自我超越。自保障性住房被提出到現(xiàn)在，保障房建設(shè)的發(fā)展速度發(fā)生了天翻地覆的變化。保障性住房已從之前的“小打小鬧”的試點，真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭谷嗣癜簿訕窐I(yè)不可或缺的一部分。

　　2007年，中央開始加大力度建保障房。2011年，保障房提速，建房任務(wù)從前一年的570萬套，提至1000萬套。國務(wù)院副總理李克強在《求是》上發(fā)文稱，中國住房體系要堅持“兩條腿走路”。

　　“從發(fā)展速度可以看出作為住房體系支柱腿的保障性住房在中央層面的地位越來越重。”住建部政策研究中心副主任王玨林表示，在主打社會民生保障的今天，保障性住房從2010年起進入到“飛”時代。

　　數(shù)據(jù)顯示，2011年全國開工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套，比上年增長70%以上，創(chuàng)歷年之最。而投資方面變化更為明顯，2009年用于保障性住房的資金有550.56億元，比2008年增加368.66億元，增幅達202.7%，2010年中央補貼資金再次增至632億元，比2009年81 .44億元，增長14 .8%。2011年達到最高峰，中央財政投入1522億元進行保障房建設(shè)，且從財政部等相關(guān)部門預(yù)算來看，2012年財政補貼還將繼續(xù)增加。

　　與此同時，自2011年起，從中央到地方，層層簽訂責任書，保障房建設(shè)只能按時間完成，不得拖延，否則要追究責任。2011年1000萬套保障房都如期全部開工。在我國，以這樣的力度推行一項決策還不多見，可見中央決心之大。

　　王玨林表示，保障房建設(shè)越來越具針對性。在“十二五”規(guī)劃提出后，中央要求各地政府必須將建設(shè)保障性住房列入公布每年計劃，并將納入政府重點日志日程中，同時在土地經(jīng)費方面給予的經(jīng)費保證。各地也相繼出臺保障性住房的建設(shè)標準、分配標準。

　　的確，為支持保障房建設(shè)，近年政府相繼出臺了一系列涉及土地供應(yīng)、金融、稅費優(yōu)惠等方面政策，力度逐步加大，與之前扶持政策不同的是，措施更加具體，更強調(diào)落實。

　　“標準越具體，百姓的保障就越全面。”王玨林認為，正是因為這些硬性標準，使保障房的發(fā)展越來越符合實際，真正給百姓帶來安居樂業(yè)。

　　的確，這些優(yōu)惠，實實在在的體現(xiàn)在百姓身上。例如杭州公租房，強調(diào)公租房租金實行動態(tài)管理，每兩年調(diào)整一次，同時根據(jù)土地等級不同實行差別化租金，不對公租房租金“一刀切”。另外，在政府定價的基礎(chǔ)上，若持有有效期內(nèi)《杭州市城市低收入家庭認定證明(住房保障專用)》、并成功申請到公租房的家庭，從今年4月1日起，租住公租房的租金還可獲30%至50%減免。在設(shè)施方面，保障房內(nèi)配備相應(yīng)功能的家具以及家用電器、設(shè)施，做到拎包入住。

　　事實上，保障性住房在肩負“住房保障”與“住房市場調(diào)控”兩方面背景下，住房保障也被賦予了“保增長、促民生”的雙重含義。因此，保障房不再僅僅是社會保障的工具，而是已然成為拉動內(nèi)需，推動我國發(fā)展的“經(jīng)濟推動機”。

　　從“速度”到“地位”，保障房建設(shè)成為拉動經(jīng)濟增長的重要方面。由于我國正處于城鎮(zhèn)化進程當中，發(fā)展?jié)摿�巨大，因此，商品房的發(fā)展已不能解決全部城市新增人口住房問題。

　　“在商品房房價高企的客觀情況下，解決城市新增人口住房問題，最主要的措施應(yīng)該是發(fā)展保障性住房。”齊驥表示，從宏觀經(jīng)濟意義上看，商品房調(diào)控與保障房政策具有明顯的對沖效應(yīng)，對投資負面影響會部分抵消，而對房價的遏制則是疊加的。保障房投資力度加大，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價調(diào)整的政策目標；同時減少來自剛性需求的恐慌性需求；有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，使上升趨勢得到更好的延續(xù)。大規(guī)模推進保障房工程，有利于擴大內(nèi)需，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　“擴大內(nèi)需，調(diào)整結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變方式，將是今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的中心任務(wù)。從我國的實際出發(fā)，借鑒國外的經(jīng)驗，特別要把擴大內(nèi)需作為改變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要途徑和著力點，保障性安居工程一頭連著發(fā)展，一頭連著民生，行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，對擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式都有促進作用。”齊驥表示。

　　聶梅生認為，實施保障性工程，可以發(fā)揮城市效應(yīng)，發(fā)揮房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條效應(yīng)，帶動大量社會資金投入住房建設(shè)，促進與住房相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而廣大中低收入家庭通過低成本實現(xiàn)住有所居，將進一步增強他們的消費信心，提高他們的消費能力，從而擴大其他方面的消費。

　　與此同時，大規(guī)模推進保障性安居工程，有利于房價的合理回歸，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式。聶梅生指出，近幾年來，我國住房供需矛盾較為突出，給群眾改善住房條件帶來很大的壓力，成為社會上普遍關(guān)注的一個熱點矛盾。大規(guī)模推進保障性安居工程向市場發(fā)出明確的信號，分流市場的需求，增加市場的供應(yīng)，對穩(wěn)定住房價格、穩(wěn)定群眾預(yù)期起到了鎮(zhèn)靜劑的作用。